Acompanhamos a Relatora da ONU

Entre os dias 5 e 13 de Janeiro, e a convite do Governo Português, os Relatores especiais sobre os direitos humanos à água e ao saneamento (Léo Heller) e sobre o direito a uma habitação condigna (Leilani Farha) realizaram uma missão que teve dois objetivos fundamentais. Por um lado, identificar os principais obstáculos ao pleno cumprimento dos direitos à habitação, água e saneamento. Por outro lado, recomendar legislação, políticas e outras medidas para ultrapassar estes obstáculos e garantir que todas as pessoas na sociedade gozam destes direitos humanos.

Nos dias 9 e 10 de dezembro, e a convite da associação Habita!, tivemos oportunidade de conversar com a Leilani Farha e acompanhá-la em parte do trabalho de campo realizado na cidade do Porto. Pelo interesse que apresenta o seu conteúdo, realizámos um excerto da declaração de Fim de Missão emitida pelos dois especialistas, com especial destaque para a questão da habitação condigna. O resumo realizado pelo Habitar visa apenas ser um trabalho de síntese, esperando não interferir no mais mínimo nas opiniões qualificadas, mas pessoais, dos relatores acima referidos.

  1. Contexto geral, comum aos dois relatores:

Os relatores assinalam que “desde 2007, Portugal tem vindo a deparar-se com uma crise económica sem precedentes que tem tido um impacto importante no país e que afetou particularmente os direitos económicos, sociais e culturais, incluindo os direitos à habitação, água e saneamento dos seus habitantes. As medidas de austeridade impostas no âmbito do memorando de entendimento assinado pelo Governo de Portugal em maio de 2011 com o FMI, o Banco Central Europeu e a Comissão Europeia (a “Troika”) e que terminou em 2014, conduziram a um aumento das taxas de pobreza e da exclusão habitacional, a uma redução das prestações de proteção social e a uma inacessibilidade financeira aos serviços públicos”.

Esta situação conduz a um cenário de “sérios desafíos a longo prazo: elevado nível de desemprego, cortes salariais (sobretudo no setor público), aumento dos impostos e, de uma forma geral, um maior risco de pobreza para as famílias que costumavam estar acima do limiar de pobreza antes da crise.” A juízo dos relatores, os efeitos deste processo poderão ter impacto na exclusão e descriminação de vários grupos sociais como a comunidade cigana, pessoas oriundas de antigas colónias portuguesas, os novos pobres -”aqueles que foram empurrados para a pobreza como resultado das medidas de austeridade”- e os sem abrigo.

Os dois especialistas salientam que notaram “algumas tensões entre o Governo central e as autarquias locais, em especial com cada um a sugerir que o outro era responsável pela plena implementação do direito à água, saneamento e habitação.” e aproveitam para lembrar que “o Estado é uma única entidade, qualquer que seja a sua divisão administrativa a nível interno, e que todos os níveis do Governo de Portugal são responsáveis pelo cumprimento dos direitos humanos. Em seguimento desta circunstância, depreende-se uma primeira recomendação:

Instamos o Governo de Portugal a definir disposições legais explícitas, que obriguem as autarquias locais e os Governos das Regiões Autónomas a cumprirem os direitos humanos à água e ao saneamento, assim como o direito a uma habitação condigna e à não-discriminação neste contexto. Uma comunicação e colaboração mais adequada entre todos os níveis de governo levará a melhores resultados em termos de direitos humanos”.

  1. Conclusões preeliminares e algumas recomendações para o direito a uma habitação condigna

Leilani Farha sublinha a existência de “tremendas pressões sobre o Governo de Portugal para responder à crise económica e para resolver lacunas complexas e estruturais no setor da habitação”. A relatora ressalta que “não é barato e nem simples satisfazer as necessidades em matéria de habitação com medidas a curto prazo” e que, “como tal, incentivo as autoridades a todos os níveis a continuarem a explorar medidas criativas, em conformidade com as normas e os princípios internacionais em matéria de direitos humanos”. Segundo a especialista, a não intervenção do Estado na construção de novas habitações públicas é comummente justificada pela “falta de recursos disponíveis” mas acrescenta que “ainda que tal possa ser verdade, a meu ver, também se poderá tratar de uma posição ideológica relacionada com a liberalização do mercado da habitação – uma das pedras basilares do Memorando de Entendimento da Troika”

    1. Visão geral

O país apresenta número extremamente elevado de pessoas que têm habitação própria (75% da população) face à média europeia. Ao mesmo tempo, com um parque habitacional com aproximadamente 5 milhões de unidades habitacionais convencionais, entre 10% e 12% das unidades estão vazias e/ou previstas para demolição e 3,4% estão degradadas e não têm condições de habitabilidade. Devido ao elevado número de habitações próprias, Portugal apresenta um setor de arrendamento limitado (20% em 2011), sendo que apenas 2% do total das habitações para arrendamento são habitações sociais, um dos valores mais baixos na Europa.

Até há pouco tempo e durante muitas décadas, Portugal possuía uma lei de arrendamento rígida que congelou as rendas, independentemente dos níveis de rendimento e do valor de mercado das casas. Por conseguinte, no centro de cidades como Lisboa e Porto, muitas pessoas pagavam rendas muito baixas e tinham contratos de arrendamento antigos. Por seu turno, era comum os senhorios negligenciarem e abandonarem as casas porque estas não geravam rendimento suficiente para garantir uma manutenção adequada.”

A relatora reforça uma série de circunstâncias socio-económicas relevantes: para além da descida no número de inquilinos de 61% para 25% (entre 1990 e 2001, e com motivo do crescimento do mercado imobiliário e do florescimento da construção de habitações) é de destacar que, se a finais da década de 90, o total de mão-de-obra que trabalhava no setor da construção era de 25%, em 2016 esta percentagem constituía apenas o 6%.

    1. Instituições nacionais, legislação e acesso à justiça

O Artigo 65.º da Constituição Portuguesa reconhece o direito a uma habitação condigna”. Porém, “Não existe uma Lei-Quadro Nacional sobre a Habitação, que poderia constituir uma ferramenta essencial para as pessoas reclamarem o seu direito à habitação conforme previsto na Constituição Portuguesa e nos instrumentos internacionais. Tal lei também poderia garantir uma visão a longo prazo coerente para o setor. Ao invés, há uma série de políticas e programas avulsos que foram desenvolvidas em diferentes períodos e visam dar resposta às necessidades mais urgentes em matéria de habitação.”

Assim, “Algumas das políticas e alguns programas são concebidos e aprovados pela Assembleia da República com vista à sua implementação ao nível nacional em concertação com as autarquias locais.” Por isso, a relatora exorta o Governo “a adotar uma Lei-Quadro Nacional sobre a Habitação, elaborada em concertação com as partes interessadas relevantes, que contemple os princípios internacionais em matéria de direitos humanos.”

    1. Habitação social

Em Portugal existem apenas 120.000 habitações sociais – 15.000 são geridas pelo IHRU e as restantes são detidas e geridas pelos municípios.” Para além deste reduzido número, a relatora assinala que “as listas de espera para habitação social são longas. Por exemplo, o IHRU referiu que tem 6000 pessoas nas suas listas de espera, que aguardam em média 2 anos por uma habitação. Foi-me dito que nos municípios de Lisboa e Porto, uma cidade com taxas de pobreza superiores às de Lisboa, as pessoas esperam entre 2 a 7 anos por algumas tipologias de casas.”

No entanto, o problema não é só quantitativo. Por um lado, “Como resultado da concentração da habitação social, há algumas preocupações em termos de guetização e exclusão social, incluindo devido à falta de transportes eficientes para os centros das cidades”. Por outro, verifica-se a existência de unidades vazias, que permanecem “inutilizadas apesar das extremamente longas listas de espera.”

A relatora afirma que “a habitação social não é certamente a única resposta razoável aos problemas da habitação, mas, à luz das características sociais, económicas e demográficas do país, é certamente parte dessa resposta.” No entanto, e perante a ausência de planos para a construção de novas habitações sociais, “no mínimo, o parque habitacional existente tem de ser mantido em boas condições e os fogos nunca devem estar vazios quando as listas de espera são longas e as necessidades muitas.” Por este motivo:

O Governo deve realizar um estudo para avaliar com precisão e projetar a percentagem da população que necessita de habitação social, habitação subsidiada ou habitação com rendas controladas. Posteriormente, o Governo deve assegurar que a oferta de habitação social acessível para as pessoas com os rendimentos mais baixos e as pessoas nas longas listas de espera satisfaça a procura a longo prazo. Tal irá, provavelmente, implicar um acréscimo nos investimentos.”

    1. Zonas de habitação informal e “ilhas”.

A falta de suficientes unidades de habitação social disponíveis assim como a inexistência de um programa específico de suplementação para as rendas ou de outras soluções de acesso à habitação com base no mercado para as pessoas que vivem na pobreza, significa que estas populações – ciganos, pessoas de origem africana, pessoas com deficiência e famílias monoparentais – muitas vezes não têm outra alternativa senão viverem em zonas de habitação informal nas piores condições possíveis ou arrendarem as habitações “mais baratas” (mas nem sempre económicas) no mercado privado, muitas das quais também apresentam condições extremamente inadequadas. Talvez os melhores exemplos disto sejam as zonas de habitação informal de comunidades ciganas e pessoas de origem africana, assim como as “ilhas” no Porto.”

Relativamente às ilhas do porto, a relatora afirma que “As condições na maioria destes espaços minúsculos apenas podem ser descritas como extremamente inadequadas e, por vezes, penosas. Estas casas em miniatura só podem alojar razoavelmente uma pessoa, embora a maioria esteja ocupada por 3 ou 4 pessoas (nota do editor: no original dizia ‘famílias’). Leilani Farha sublinha que “o número de pessoas idosas que vivem nestas casas é motivo de grande preocupação. Muitas destas pessoas têm deficiências ou mobilidade reduzida, estão completamente isoladas, raramente conseguem sair de casa, exceto para irem às consultas médicas e, até mesmo nessas situações, às suas próprias expensas.”

Para além disso, “outro grave motivo de preocupação é o número de residentes, incluindo mães solteiras, que foram informadas que correm o risco de as autoridades lhes retirarem os filhos devido às condições das suas casas. Contudo, não lhes foram apresentadas outras opções de habitação”. A especialista canadiana afirma que “A maioria dos inquilinos das “ilhas” com os quais estive não têm rendimentos ou têm apenas uma mera pensão ou um rendimento de inserção social bastante baixo (189,9 euros mensais que varia consoante a composição do agregado familiar)”. Por estas razões, a relatora lança a seguinte sugestão:

De modo a cumprir as suas obrigações em termos de direitos humanos internacionais, Portugal deve avaliar e resolver de forma urgente e prioritária o problema das condições de habitação nas zonas de habitação informal e nas ilhas. Não podem ser realizadas demolições e despejos que deixem as pessoas em situação de sem-abrigo. Os filhos não podem ser retirados dos seus pais devido a falta de habitação condigna; devem ser dadas habitações condignas às famílias. Devem ser elaborados e implementados planos em consulta com as populações afetadas que respeitem os princípios fundamentais dos direitos humanos: garantia de continuidade, realojamento no local, acesso a serviços básicos (incluindo água, saneamento e eletricidade), acessibilidade financeira e condições de vida condignas”.

    1. Sem-abrigo

A falta de habitação social e habitações para arrendamento a preços acessíveis ou a inexistência de abrigos suficientes sugerem igualmente que muitas pessoas podem estar a viver nas ruas ou correm sérios riscos de caírem em situação de sem-abrigo, com destaque para a emergência de novos grupos de sem-abrigo, como os jovens. Muitas pessoas sem-abrigo não têm outra alternativa que não seja o arrendamento privado nas piores condições possíveis, vivendo em pensões sem casas de banho, privacidade ou sobrelotadas.” Por isso, a relatora recomenda vivamente “que o Governo inclua na sua nova estratégia para os sem-abrigo o compromisso de pôr termo ao fenómeno dos sem-abrigo até 2030, em conformidade com as suas obrigações à luz do direito internacional em matéria de direitos humanos, assim como dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e da Nova Agenda Urbana”.

    1. Turistificação e o mercado de arrendamento

Apesar de reconhecer a importância que o turismo tem na retoma económica de Portugal e o seu contributo para a revitalização dos centros das cidades, a relatora afirma que “A turistificação desenfreada pode ter um impacto significante e negativo no direito à habitação das populações mais vulneráveis. Este tema surgiu como um problema relevante tanto nos centros históricos de Lisboa como do Porto. Em certa medida, a turistificação tem sido facilitada por alterações legislativas e fiscais nos últimos anos.” Entre estas alterações salienta-se a liberalização dos arrendamentos anteriores a 1990, “o que permitiu que os senhorios aumentassem as rendas até aos valores de mercado.” Acontece assim que “Quando um senhorio opta por vender ou reabilitar o seu imóvel, é provável que muitas destas famílias tenham de abandonar os seus bairros devido às rendas inacessíveis.”

Contudo “Foram estabelecidas algumas salvaguardas para as famílias mais vulneráveis, incluindo um período de transição de 5 anos para a atualização das rendas, com proteção específica para as pessoas com idade superior a 65 anos e pessoas com deficiências.” Para a relatora é um sinal positivo o facto de que “a Assembleia da República está a ponderar alargar o período de vigência destas salvaguardas até 10 anos, muito embora fossem úteis proteções mais amplas.”

Certos aspetos do novo regime de arrendamento não são lidos de maneira tão positiva, como por exemplo a simplificação dos procedimentos de despejo. Esta circunstância leva a relatora a afirmar que “O Governo devia rever os seus procedimentos de despejo, de forma a garantir que estes protegem adequadamente os direitos dos inquilinos, sobretudo, o direito de não se tornarem sem-abrigo no seguimento de um despejo. O Governo deve assegurar que os inquilinos sabem que podem contestar uma ordem de despejo e que têm acesso a assistência jurídica ou outros apoios jurídicos para se oporem a uma ordem de despejo em tribunal”.

Os problemas desta simplificação no procedimento de despejo vai para além dos inquilinos diretamente prejudicados. Muitos proprietários, beneficiando das leis de despejo liberalizado, optam por reabilitar os seus imóveis e transformá-los em unidades para arrendamento ao segmento de luxo ou para arrendamentos de curta duração (hostels, AirBnB e hotéis) ou vendem os seus imóveis a investidores estrangeiros que irão fazer o mesmo.

Os arrendamentos de curta duração para o turismo afetam o mercado da habitação de duas formas. Por um lado, reduzem o número de fogos disponíveis no mercado para arrendamento a longo prazo(…). Por outro lado, dado que as tarifas diárias são, em média, mais baixas do que os preços dos hotéis, mas mais rentáveis do que os preços de arrendamento normais, criam um incentivo para os proprietários transformarem casas ou edifícios em “hotéis”, o que por sua vez (…) aumenta o preço da habitação nesse bairro.

Apesar de reconhecer a pertinência de algumas medidas estatais que visam “travar a proliferação dos arrendamentos de curta duração, por meio de um agravamento da tributação fiscal” ou do programa “que subsidia as rendas nos centros históricos das cidades para que as pessoas que vivem acima do limiar da pobreza e ganham em média 850 euros/mês paguem menos 30 a 40% do valor de mercado” a relatora afirma que “O Governo pode fazer mais a este respeito”. Assim:

O Governo e as autarquias locais devem definir uma visão comum para as cidades em Portugal, com vista a assegurar que são espaços de inclusão e não espaços predominantemente para a população mais abastada ou para os turistas. A nível central e local, devem ser adotados novos mecanismos regulamentares, que incluam a reintrodução de controlos das rendas, exijam aprovações especiais para os arrendamentos de curta duração e evitem a deslocação de residentes devido à turistificação.”

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